Provádění některých ustanovení týkajících se přístupu k povolání podnikatele v silniční dopravě

9.2017.116

Provádění některých ustanovení týkajících se přístupu k povolání podnikatele v silniční dopravě

Evropská komise, Generální ředitelství pro mobilitu a dopravu

2. zpráva Komise o provádění některých ustanovení týkajících se přístupu k povolání podnikatele v silniční dopravě členskými státy

 NahoruI. Úvod

Tato zpráva se týká výkonu povolání podnikatele v silniční dopravě v členských státech a jejím cílem je zajistit lepší kontrolu uplatňování nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1071/2009 ze dne 21. října 2009, kterým se zavádějí společná pravidla týkající se závazných podmínek pro výkon povolání podnikatele v silniční dopravě a zrušuje směrnice Rady 96/26/ES¹ (dále jen "nařízení (ES) č. 1071/2009"). Uvedené nařízení se vztahuje na všechny podniky usazené v EU, které vykonávají povolání podnikatele v silniční dopravě, a rovněž podniky, které toto povolání hodlají vykonávat. Povoláním podnikatele v silniční dopravě se rozumí povolání podnikatele v silniční nákladní dopravě² i povolání podnikatele v silniční osobní dopravě³. Určité kategorie podniků, například podniky používající motorová vozidla s největší přípustnou hmotností do 3,5 tuny, jsou z oblasti působnosti nařízení vyňaty⁴. Nařízení (ES) č. 1071/2009 stanoví společná pravidla upravující přístup k povolání podnikatele v silniční nákladní dopravě a v silniční osobní dopravě.

V souladu s článkem 3 nařízení by podniky, které vykonávají povolání podnikatele v silniční dopravě, měly být řádně a trvale usazeny v členském státě, mít dobrou pověst, být finančně způsobilé a vykazovat požadovanou odbornou způsobilost. Článek 4 nařízení pak podnikům silniční dopravy ukládá povinnost určit odpovědného zástupce pro dopravu, jenž je držitelem osvědčení o odborné způsobilosti, které potvrzuje, že má dovednosti a znalosti potřebné pro účinné a nepřetržité řízení dopravních činností v souladu se všemi právními požadavky a s požadavky odvětví. Odpovědnost za ověření toho, zda dopravní podniky splňují podmínky stanovené v nařízení (ES) č. 1071/2009, mají členské státy. Klíčovou úlohu ve zlepšování účinnosti dohledu nad podniky působícími v Evropské unii hraje dobře organizovaná správní spolupráce mezi členskými státy.

V čl. 26 odst. 1 nařízení (ES) č. 1071/2009 jsou stanoveny lhůty pro povinné podávání zpráv členskými státy a Komisí:

• článek 26 nařízení požaduje, aby členské státy každé dva roky ode dne použitelnosti nařízení vypracovaly zprávu o činnosti příslušných orgánů a předložily ji Komisi;

• na základě zpráv předložených členskými státy vypracuje Komise jednou za dva roky zprávu, která bude předložena Evropskému parlamentu a Radě.

Zásadními podklady pro zprávu Komise jsou zprávy předložené členskými státy. V článku 26 nařízení je stanoveno, které údaje by měly být ve zprávách členských států obsaženy:

"a) přehled daného odvětví s ohledem na dobrou pověst, finanční způsobilost a odbornou způsobilost;

b) počet vydaných povolení podle typu a podle roku vydání, počet pozastavených a odejmutých povolení, počet prohlášení nezpůsobilosti a příslušné důvody;

c) počet osvědčení o odborné způsobilosti vydaných každý rok;

d) klíčové statistiky o vnitrostátních elektronických rejstřících a jejich využití příslušnými orgány; a

e) přehled výměny informací s jinými členskými státy v souladu s čl. 18 odst. 2, která zahrnuje zejména počet ročně zjištěných porušení předpisů oznámených jinému členskému státu a obdržených odpovědí, jakož i roční počet žádostí a obdržených odpovědí v souladu s čl. 18 odst. 3".

Tato zpráva se zabývá kvalitou údajů od členských států a včasností jejich předložení (oddíl II) a analýzou zpráv členských států (oddíl III). V oddíle IV jsou předloženy závěry.

 NahoruII. Předkládání údajů

Toto je druhá zpráva podle nařízení (ES) č. 1071/2009 a vztahuje se k období od 1. ledna 2013 do 31. prosince 2014. První zpráva⁵ zahrnovala období od 4. prosince 2011 (tímto dnem se nařízení začalo používat) do 31. prosince 2012. Aktuální vykazované období bylo časově sladěno se zprávou o provádění předpisů v sociální oblasti týkajících se silniční dopravy⁶, jak stanoví čl. 26 odst. 2 nařízení (ES) č. 1071/2009. Díky tomu členské státy a zúčastněné strany získají v tomtéž vykazovaném období ucelený přehled o odvětví ve vztahu k vnitřnímu trhu a pravidlům v sociální oblasti.

Navzdory povinnosti podávat zprávy, která je zakotvena v článku 26 uvedeného nařízení, k době vyhotovení této zprávy nepředložilo své zprávy šest členských států, konkrétně Rakousko, Belgie, Kypr, Maďarsko, Nizozemsko a Portugalsko. Některé členské státy poskytly údaje se značným zpožděním vůči lhůtě 30. září 2015, což mělo významný dopad na načasování vyhotovení zprávy Komise. V řadě zpráv nebyly obsaženy některé nezbytné informace, což ztížilo provedení komplexní analýzy. Objevily se rovněž případy, kdy se poskytnuté údaje vztahovaly k jinému než požadovanému časovému období.

V zájmu jednotnosti a s cílem napomoci příslušným vnitrostátním orgánům při plnění jejich povinnosti týkající se předkládání zpráv navrhly v roce 2015 útvary Komise standardní formulář, který by členské státy měly používat od druhého vykazovaného období. Většina členských států, které své zprávy předložily, standardní formulář použila.

Jelikož v aktuálním vykazovaném období byly předloženy zprávy jinými státy než v prvním vykazovaném období a jelikož každé období tvořil jinak dlouhý časový úsek⁷, nebylo možno provést srovnání obou vykazovaných období, a ani v takovém případě by z tohoto srovnání nebylo možno vyvodit žádné relevantní závěry. Tato zpráva proto žádné srovnání neobsahuje.

Komise nechala vypracovat studii týkající se následného hodnocení nařízení (ES) č. 1071/2009 a nařízení (ES) č. 1072/2009⁸. Příslušné informace pro předkládanou zprávu byly čerpány právě z této studie.

 NahoruIII. Analýza údajů o výkonu povolání podnikatele v silniční dopravě

1. Přehled odvětví silniční dopravy s ohledem na dobrou pověst, finanční způsobilost a odbornou způsobilost

V této části jsou na základě informací, které předložily členské státy, představeny vnitrostátní požadavky, organizace kontrol, míra dodržování a potíže, jež vyvstaly. Kvůli neucelenosti zpráv členských států není tento přehled co do rozsahu úplný. Zprávy členských států byly dle potřeby doplněny údaji ze zmíněné hodnotící studie.

Několik členských států v souladu s čl. 3 odst. 2 nařízení (ES) č. 1071/2009 za splnění určitých podmínek využilo možnost zavést vnitrostátní požadavky, které podniky kromě čtyř požadavků stanovených tímto nařízením (řádné a stálé sídlo v členském státě, dobrá pověst, finanční způsobilost a požadovaná odborná způsobilost) musí navíc splňovat, aby získaly přístup k povolání podnikatele v silniční dopravě. Slovensko například doplnilo požadavek, který stanoví minimální věk odpovědného zástupce pro dopravu na 21 let. Rakousko přidalo podmínku, aby podnikatelé v silniční dopravě měli v dané obci nebo v jiné obci v témže nebo sousedním správním okrese potřebné mimosilniční parkovací plochy. Ve Španělsku byl stanoven další požadavek, aby žadatelé disponovali třemi vozidly, která dohromady dosahují užitečného zatížení alespoň 60 tun⁹. Francie, Itálie a Lotyšsko se rozhodly rozšířit povinnost týkající se dodržování pravidel pro přístup k povolání podnikatele v silniční dopravě na silniční nákladní dopravce, kteří provozují vozidla, jejichž největší přípustná hmotnost nepřesahuje 3,5 tuny.

Mezi jednotlivými členskými státy panují značné rozdíly ve způsobu provádění kontrol toho, zda jsou splňovány čtyři požadavky pro přístup k povolání podnikatele v silniční dopravě stanovené v uvedeném nařízení, i v počtu prováděných kontrol.

Estonsko uvedlo, že se kontroly splňování požadavků nařízení provádějí podle systému založeného na rizicích a zaměřují se především na podniky, u nichž existuje vyšší riziko toho, že se dopustí závažných nebo častých porušení předpisů pro silniční dopravu.

V Irsku se provádí prověření dobré pověsti, finanční způsobilosti a odborné způsobilosti u každého podniku nejméně jednou za pět let v rámci procesu prodlužování platnosti povolení. U některých podnikatelů, kteří jsou považováni za vysoce rizikové nebo na něž je příslušný orgán upozorněn, mohou být tyto kontroly prováděny i častěji. Dobrá pověst se ověřuje prověřením odpovědného zástupce pro dopravu a jiných příslušných osob v rejstříku trestů při irském národním policejním sboru. Rejstřík trestů poskytne příslušnému orgánu seznam odsouzení, který lze použít k posouzení dobré pověsti. Podnikatel zpravidla nemusí po celých pět let platnosti své licence poskytovat orgánu vydávajícímu licence žádné dodatečné informace. Musí tak učinit pouze v případě, že daný orgán v souvislosti s ním zjistí určité riziko.

V Lotyšsku jsou kontroly splňování požadavku na finanční způsobilost prováděny prostřednictvím informací z výročních zpráv poskytovaných rejstříkem podniků. Kontrola splnění všech čtyř požadavků mimo to předchází vydání povolení k provozování dopravní činnosti. K pozastavení povolení ve většině případů došlo na žádost Státní daňové inspekce, která rozhodla o pozastavení ekonomické činnosti dopravce. Vzhledem k tomu, že se v Lotyšsku opisy licence Společenství a licence pro vnitrostátní dopravu vydávají pro konkrétní vozidlo a mají dobu platnosti nejvýše dvanáct měsíců, není v případě neplnění uvedených čtyř požadavků jejich platnost prodloužena. Ověřuje se dobrá pověst odpovědného zástupce pro dopravu, podniku a členů vedení podniku. Pokud dojde k výměně odpovědného zástupce pro dopravu či členů vedení podniku, ověří se dobrá pověst každého nového člena.

Ve Španělsku se ke kontrole splnění podmínek pro přístup k povolání používají dvě metody. V rámci první metody se po podnicích požaduje, aby předložily dokumentaci prokazující, že splňují uvedené čtyři požadavky. Druhá metoda spočívá v tom, že inspektoři provedou kontrolu přímo v prostorách podniku. Podniky silniční dopravy ve Španělsku musí každé dva roky zažádat o prodloužení platnosti povolení, a proto se každé dva roky kontroluje i splňování uvedených čtyř požadavků. Kromě toho se každý rok řadou inspekcí ověřuje, že podniky, jimž povolení nebylo prodlouženo, neprovozují dopravní činnost. V roce 2013 byla tato kontrola provedena u 354 podniků a třem byla uložena sankce za provozování dopravní činnosti bez platného povolení, zatímco v roce 2014 byla provedena kontrola u 1 184 podniků a bylo zjištěno 36 porušení předpisů.

V Polsku působí 400 inspektorů, kteří provádějí silniční kontroly a kontroly v prostorách silničních nákladních dopravců. Získané informace se předávají Mezinárodnímu úřadu pro dopravu a místním orgánům, které vydávají licence Společenství a provádějí kontroly toho, zda jsou splněny čtyři požadavky stanovené v nařízení (ES) č. 1071/2009. V Polsku se za řádné a stálé sídlo považují prostory s příslušným technickým vybavením a zařízením k provozování organizované a nepřetržité dopravní činnosti, které zahrnují alespoň jednu z těchto součástí: parkovací plochu, plochu pro vykládku a zařízení na údržbu vozidel.

V Německu existoval systém hodnocení rizik pouze na regionální úrovni, v červenci 2014 byl však zaveden systém celostátní. Za porušení předpisů se přidělují body, konkrétně 5 bodů za nejzávažnější porušení, 3 body za závažnější či závažná porušení a 1 bod za méně závažná porušení. Pokud podnik nasbírá 5 bodů (u podniků provozujících do 10 vozidel), 8 bodů (u podniků provozujících do 50 vozidel) nebo 11 bodů (u podniků provozujících více než 50 vozidel), je vyhodnocen jako podnik představující zvýšené riziko.

Britská Agentura pro normy v oblasti silniční dopravy (DVSA) má od roku 2006 systém hodnocení rizika porušování předpisů podnikateli v silniční dopravě OCRS. Tento systém byl v roce 2012 upraven, aby poskytoval spolehlivější předpovědi. Systém OCRS navíc využívá informace o porušení pravidel týkajících se způsobilosti vozidel, která jsou vztažena na porušení jiných předpisů.

V Dánsku se u všech nových žadatelů o vnitrostátní licenci nebo licenci Společenství provádějí kontroly s ohledem na finanční způsobilost, odbornou způsobilost, dluhové závazky a trvalé sídlo. Prověřování dobré pověsti se provádí pouze v případě, že byla policií oznámena nějaká nesrovnalost nebo existuje podezření na možnou nesrovnalost z jiného důvodu. Záznamy o porušení předpisů se uchovávají po dobu pěti let a jsou do nich zahrnuta porušení, která jsou zjištěna policií při silniční kontrole. Příslušný dánský orgán obvykle provádí kontrolu u všech nových žadatelů a dále pak přibližně u 250 zavedených podnikatelů. Ti jsou vybíráni na základě systému hodnocení rizika. Pro získání prvních dvou licencí musí podnikatelé splnit požadavek na počáteční úroveň finanční způsobilosti, která je stanovena na 150 000 DKK (zhruba 20 000 EUR), ačkoli nařízení (ES) č. 1071/2009 po nich požaduje pouze rezervy ve výši 9 000 EUR na první vozidlo a 5 000 EUR na každé další vozidlo¹⁰. V Dánsku se na každé další vozidlo vyžaduje rezerva ve výši 40 000 DKK (zhruba 5 400 EUR). Podnik kromě toho nesmí mít nedoplatky vůči dánské vládě, které by přesahovaly 50 000 DKK (zhruba 6 700 EUR). Úřad pro pozemní, námořní a leteckou dopravu tuto skutečnost ověří u dánských daňových orgánů v rámci ověřování finanční způsobilosti podniku.

Rumunsko má systém hodnocení rizika, pomocí něhož se u každého dopravce určuje zaměření kontroly, která se obecně vztahuje na porušení jakýchkoli pravidel v oblasti silniční dopravy. Pokud si společnost otevře pobočku, provede se kontrola toho, zda má řádné a stálé sídlo.

V Nizozemsku Organizace pro vnitrostátní a mezinárodní silniční nákladní dopravu vypracovala metodu identifikace podnikatelů v dopravě, u nichž existuje riziko, že přestanou splňovat požadavek finanční způsobilosti. Podnikatelé, u nichž toto riziko existuje, jsou přísně sledováni. V případě, že vysoce rizikový dopravce není schopen zajistit splnění tohoto požadavku ve lhůtách stanovených v článku 13 nařízení (ES) č. 1071/2009, je mu odňata licence Společenství. Tato metoda podnikatele v dopravě nutí, aby požadavek finanční způsobilosti splňovali po celou dobu platnosti licence Společenství, a nikoli pouze v době podání žádosti. Hodnocení rizika se používá i v případě potřebné odborné způsobilosti.

Ve Finsku se systém hodnocení rizika používá v souvislosti s prověřováním dobré pověsti. Systematické ověřování dobré pověsti týkající se všech příslušných osob se považuje za náročný úkol, a právě proto je třeba k němu hodnocení rizika využívat.

V souvislosti s potížemi při kontrolách řádného a stálého sídla, jež jsou v porovnání s ostatními kontrolami považovány za náročnější na zdroje, poukazuje několik donucovacích orgánů na jejich obtížnost a na nedostatečnou administrativní kapacitu, která neumožňuje kontrolovat všechny podniky silniční dopravy registrované v daném členském státě.

Počet kontrol, které byly provedeny v souvislosti se čtyřmi požadavky pro přístup k povolání podnikatele v silniční dopravě, se v jednotlivých členských státech značně liší. V Bulharsku byla například v roce 2014 provedena kontrola řádného a stálého sídla u 5 640 podniků, zatímco v Estonsku bylo v období 2013–2014 provedeno 120 kontrol. V Estonsku bylo v období 2013–2014 provedeno 50 prověření dobré pověsti a 50 kontrol odborné způsobilosti. V Rumunsku bylo v roce 2013 provedeno prověření dobré pověsti v 2 543 případech, zatímco v roce 2014 to bylo 2 760 případů. Ve Španělsku bylo v období 2013–2014 provedeno 12 415 vyšetřování týkajících se čtyř podmínek pro přístup k povolání podnikatele v silniční dopravě (10 495 z nich se týkalo podnikatelů v nákladní dopravě a 1 920 podnikatelů v osobní dopravě).

Pokud jde o míru splňování požadavků pro přístup k povolání podnikatele v silniční nákladní dopravě, vyplývá z dostupných údajů, že je poměrně vysoká. Například z 5 640 podniků, u nichž bylo v roce 2014 v Rumunsku ověřováno, zda mají řádné a stálé sídlo, bylo nesplnění této podmínky zjištěno pouze v 49 případech. Vysokou míru plnění požadavků uvedlo také Irsko, avšak konkrétní počet případů jejich nesplnění neuvedlo.

2. Povolení

V článku 2 nařízení (ES) č. 1071/2009 se povolení k výkonu povolání podnikatele v silniční dopravě definuje jako "správní rozhodnutí, které opravňuje podnik splňující podmínky stanovené tímto nařízením k výkonu povolání podnikatele v silniční dopravě".

Právní povaha "správního rozhodnutí" se v jednotlivých členských státech liší. Správní rozhodnutí může být předpokladem k získání licence pro vnitrostátní dopravu a/nebo licence Společenství k provozování mezinárodní přepravy, může být rovnocenné licenci pouze pro vnitrostátní dopravu nebo může znamenat licenci pro vnitrostátní i mezinárodní dopravu, která je udělena v rámci jednoho povolení.

V Bulharsku a Litvě například existují čtyři druhy licencí (licence pro vnitrostátní osobní dopravu, licence pro vnitrostátní nákladní dopravu, licence Společenství pro osobní dopravu a licence Společenství pro nákladní dopravu). V Bulharsku se však pro vnitrostátní i mezinárodní dopravu vydává pouze jeden dokument, tj. povolení.

Podniky usazené v Estonsku mají od roku 2012 povinnost zažádat o licenci Společenství, která je v tomto členském státě jediným druhem povolení.

V Lucembursku existují pouze dva druhy licencí: licence pro vnitrostátní dopravu a licence pro mezinárodní dopravu.

V Rumunsku se jako povolení k provozování jak osobní, tak nákladní dopravy vydávají pouze licence Společenství.

Ve Spojeném království existují dva základní druhy povolení pro podniky silniční osobní a nákladní dopravy. Jedná se o standardní vnitrostátní licenci a mezinárodní licenci. Mezinárodní licence je určena pro podniky provozující mezinárodní dopravu a staví je na úroveň držitelů licence Společenství. Spojené království má kromě toho ještě další kategorie podnikatelů v silniční dopravě provozujících dopravu na vlastní účet, které jsou mimo oblast působnosti nařízení (ES) č. 1071/2009. Dále pak existuje klasifikace organizací provozujících osobní přepravu, které nejsou podniky a…