ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (pátého senátu)
12. dubna 2018 ( *1 )
"Nesplnění povinnosti státem – Nařízení (ES) č. 1072/2009 – Článek 2 bod 6 – Článek 8 – Kabotáž – Pojem – Definice obsažená v dokumentu "Otázky a odpovědi" vypracovaném Evropskou komisí – Právní síla – Vnitrostátní prováděcí opatření omezující počet míst nakládky a vykládky v rámci jedné kabotážní přepravy – Prostor pro uvážení – Omezení – Přiměřenost"
Ve věci C‑541/16,
jejímž předmětem je žaloba pro nesplnění povinnosti na základě článku 258 SFEU, podaná dne 25. října 2016,
Evropská komise, zastoupená J. Hottiaux, L. Grønfeldt a U. Nielsenem, jako zmocněnci,
žalobkyně,
proti
Dánskému království, zastoupenému původně C. Thorningem, poté J. Nymann-Lindegrenem a M. Søndahl Wolff, jako zmocněnci,
žalovanému,
SOUDNÍ DVŮR (pátý senát),
ve složení J. L. da Cruz Vilaça, předseda senátu, E. Levits, A. Borg Barthet, M. Berger a F. Biltgen (zpravodaj), soudci,
generální advokát: E. Tančev,
vedoucí soudní kanceláře: R. Schiano, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 11. října 2017,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 23. listopadu 2017,
vydává tento
NahoruRozsudek
1 Svou žalobou se Evropská komise domáhá toho, aby Soudní dvůr určil, že Dánské království nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 2 bodu 6 a článku 8 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1072/2009 ze dne 21. října 2009 o společných pravidlech pro přístup na trh mezinárodní silniční nákladní dopravy (Úř. věst. 2009, L 300, s. 72).
NahoruPrávní rámec
Právo Unie
Nařízení č. 1072/2009,
2 Cílem nařízení č. 1072/2009 je zavedení společné dopravní politiky, a to mimo jiné stanovením společných pravidel pro přístup na trh mezinárodní silniční nákladní dopravy na území Evropské unie a stanovením podmínek, za nichž může podnikatel v silniční nákladní dopravě-nerezident provozovat přepravní služby uvnitř členského státu. Podle tohoto nařízení platí zásada, že mezinárodní přepravu lze provozovat na základě unijní licence. Ta může být vydána každému podnikateli v silniční nákladní dopravě provozujícímu nákladní dopravu pro cizí potřebu.
3 Body 4 až 6, 13 a 15 odůvodnění nařízení č. 1072/2009 zní takto:
"4) Zavedení společné dopravní politiky vyžaduje odstranění všech omezení vůči poskytovatelům přepravních služeb, která se zakládají na státní příslušnosti nebo na skutečnosti, že tato osoba je usazena v jiném členském státě, než ve kterém mají být tyto služby poskytovány.
5) Za účelem hladkého a bezproblémového dosažení uvedeného cíle by měl být stanoven přechodný režim kabotáže, dokud nebude dokončena harmonizace trhu silniční nákladní dopravy.
6) Postupné dokončení jednotného evropského trhu by mělo vést k odstranění omezení přístupu na domácí trhy členských států. Je ovšem třeba zohlednit účinnost kontrol a vývoj pracovních podmínek daného povolání, harmonizaci předpisů mimo jiné v oblasti prosazování práva a poplatků za užívání silnic a právní předpisy v sociální oblasti a v oblasti bezpečnosti. Komise by měla pečlivě sledovat situaci na trhu i výše uvedenou harmonizaci, a bude-li to vhodné, měla by navrhnout další otevření domácích trhů silniční dopravy, včetně kabotáže.
[...]
13) Podnikatelům v silniční nákladní dopravě, kteří jsou držiteli licence Společenství podle tohoto nařízení, a podnikatelům v silniční nákladní dopravě oprávněným k provozování určitých typů mezinárodní nákladní dopravy by mělo být povoleno dočasně a v souladu s tímto nařízením provádět vnitrostátní přepravní služby v rámci členského státu, aniž by v něm měli sídlo nebo byli jinak usazeni. [...]
[...]
15) Aniž jsou dotčena ustanovení Smlouvy týkající se práva usazování, kabotáž je službou, kterou podnikatelé v silniční nákladní dopravě poskytují v členském státě, v němž nejsou usazeni, a neměla by být zakázána, pokud se neprovádí způsobem, který vede ke vzniku trvalé nebo nepřetržité činnosti v tomto členském státě. Pro účely vynucování tohoto požadavku by měla být četnost kabotáže a doba, po kterou může být prováděna, jasněji vymezena. Dříve se takové vnitrostátní přepravní služby povolovaly dočasně. V praxi pak bylo obtížné zjistit, jaké služby jsou povoleny. Je proto zapotřebí zavést jasná a snadno vynutitelná pravidla."
4 Článek 2 nařízení č. 1072/2009, nadepsaný "Definice", stanoví:
"Pro účely tohoto nařízení se rozumí:
[...]
6) ‚kabotáží‚ vnitrostátní přeprava pro cizí potřebu dočasně provozovaná v hostitelském členském státě v souladu s tímto nařízením;
[...]"
5 Kapitola III nařízení č. 1072/2009, nadepsaná "Kabotáž", obsahuje článek 8, který v prvním a druhém odstavci stanoví:
"1. Každý podnikatel v silniční nákladní dopravě provozující nákladní dopravu pro cizí potřebu, který je držitelem licence Společenství a jehož řidič, pokud je státním příslušníkem třetí země, má osvědčení řidiče, je oprávněn za podmínek stanovených v této kapitole provozovat kabotáž.
2. Podnikatelé v silniční nákladní dopravě uvedení v odstavci 1 jsou oprávněni v návaznosti na mezinárodní přepravu věcí z jiného členského státu nebo ze třetí země do hostitelského členského státu provést po dodání nákladu s týmž vozidlem, nebo v případě soupravy s týmž motorovým vozidlem, až tři kabotážní přepravy. K poslední vykládce v rámci kabotáže musí v hostitelském členském státě dojít do 7 dnů od poslední vykládky navazující na mezinárodní přepravu.
Podnikatelé v silniční nákladní dopravě mohou ve lhůtě uvedené v prvním pododstavci provést některé nebo všechny kabotážní přepravy povolené podle uvedeného pododstavce v jakémkoli členském státě za podmínky, že budou omezeny na jednu kabotážní přepravu na členský stát ve lhůtě tří dnů ode dne vstupu na území tohoto členského státu."
Dánské právo
6 Bod 3 Cabotagevejledning gældende fra den 14. maj 2010. En vejdledning om cabotagereglerne i Europarlamentets og Rådets forordning nr. 1072/2009 om fælles regler for adgang til markedet for international godskørsel (pokyny ze dne 14. května 2010 k pravidlům silniční kabotáže podle nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1072/2009 o společných pravidlech pro přístup na trh mezinárodní silniční nákladní dopravy, dále jen "pokyny ke kabotáži"), které Trafikstyrelsen (dopravní úřad, Dánsko) zveřejnil na svých internetových stránkách dne 21. května 2010, stanoví:
" ‚Kabotáží‚ se rozumí vnitrostátní přeprava zásilky od vyzvednutí zboží do jeho dodání příjemci v souladu s údaji v nákladním listu. Jedna kabotážní přeprava může zahrnovat několik míst nakládky, nebo míst dodání."
NahoruPostup před zahájením soudního řízení
7 Dne 2. října 2013 si Komise vyžádala od Dánského království v rámci postupu EU pilot (č. 5703/13) dodatečné informace, aby mohla posoudit, zda jsou dánské právní předpisy upravující kabotáž slučitelné s nařízením č. 1072/2009, a vyjádřila tři výtky týkající se povinnosti předložit relevantní dokumenty v samotném okamžiku kontroly dodržování pravidel kabotáže, výše pokut ukládaných dopravcům v případě porušení těchto pravidel a omezení možnosti provádět kabotáž zahrnující několik míst nakládky a několik míst vykládky.
8 Dánské království této žádosti vyhovělo dopisy ze dne 18. listopadu a 12. prosince 2013.
9 Vzhledem k tomu, že Komise nepovažovala tyto odpovědi za dostatečné, zaslala tomuto členskému státu dne 11. července 2014 výzvu dopisem, v níž zopakovala tři výtky uvedené v bodě 7 tohoto rozsudku.
10 Dopisem ze dne 9. září 2014 Dánské království uvedené výtky zpochybnilo.
11 Dne 25. září 2015 zaslala Komise Dánskému království odůvodněné stanovisko, v němž uvedla, že pokud jde o výtku týkající se povinnosti předložit relevantní dokumenty v samotném okamžiku kontroly, je s vysvětleními dánských orgánů a změnou dánských právních předpisů spokojena. Odůvodněné stanovisko se tedy týkalo pouze dvou zbývajících výtek.
12 Dánské království odpovědělo na toto odůvodněné stanovisko dopisem ze dne 25. listopadu 2015, v němž podalo další vysvětlení.
13 Komisi se spokojila s vysvětlením týkajícím se výtky ohledně výše pokut ukládaných dopravcům v případě porušení pravidel o kabotáži. Rozhodla se tedy podat projednávanou žalobu, ve které se však omezila pouze na výtku ohledně omezení počtu míst nakládky a míst vykládky, které lze zahrnout do jedné kabotážní přepravy.
NahoruK žalobě
Argumentace účastnic řízení
14 Na podporu své žaloby Komise uvádí, že pojem "kabotáž" uvedený v čl. 2 bodu 6 a článku 8 nařízení č. 1072/2009 musí být vykládán v tom smyslu, že jedna kabotáž může zahrnovat několik míst nakládky, několik míst vykládky, a dokonce několik míst nakládky a několik míst vykládky.
15 Komise tvrdí, že na zasedání Výboru pro silniční dopravu dne 25. října 2010 dospěli zástupci členských států ke shodě ohledně tohoto výkladu, kterýžto byl zveřejněn na internetových stránkách generálního ředitelství Komise (GŘ) pro mobilitu a dopravu ve formě dokumentu "Otázky a odpovědi", a je proto závazný pro všechny členské státy.
16 Komise má za to, že pokyny ke kabotáži přijaté Dánským královstvím, které stanoví, že kabotáž může zahrnovat buď několik míst nakládky, nebo několik míst vykládky, nejsou v souladu ani s tímto výkladem, ani s cílem sledovaným nařízením č. 1072/2009.
17 Komise ve své replice rovněž oponuje tvrzení Dánského království, že členské státy mají volnost uvážení při přijetí vnitrostátních prováděcích předpisů za účelem upřesnění definice pojmu "kabotáž" ve smyslu nařízení č. 1072/2009. Podle tohoto orgánu nemůže takový prostor pro uvážení existovat vzhledem k tomu, že tento pojem byl harmonizován čl. 2 bodem 6 a článkem 8 uvedeného nařízení a že pokyny ke kabotáži každopádně nejsou v souladu se zásadou proporcionality.
18 Dánské království výklad pojmu "kabotáž" zastávaný Komisí zpochybňuje. Poukazuje na to, že čl. 8 odst. 2 nařízení č. 1072/2009 stanoví pouze to, že s jedním vozidlem lze provést až tři kabotážní přepravy, avšak neupřesňuje počet míst nakládky a počet míst vykládky, který může jedna kabotáž zahrnovat. Toto nařízení je tedy, pokud jde o definici uvedeného pojmu, nejasné.
19 Tato nejasnost je potvrzena skutečností, že pravidla týkající se kabotáže upravená v nařízení č. 1072/2009 jsou v členských státech vykládána a uplatňována rozdílně, jak konkrétně vyplývá ze stran 18 a 19 zprávy Komise Evropskému parlamentu a Radě o situaci na trhu silniční dopravy v Evropské unii [COM(2014) 222 final]. Samotná Komise navíc uznala, že definice pojmu kabotáže obsažená v nařízení č. 1072/2009 je problematická a že zamýšlí uvedené nařízení za účelem jeho nápravy přepracovat.
20 Stran tvrzení, že výklad pojmu "kabotáž" byl objasněn po zasedání Výboru pro silniční dopravu a že nová definice zavedená při této příležitosti zástupci členských států je obsažena v dokumentu "Otázky a odpovědi", který je závazný pro členské státy, Dánské království uvádí, že tento dokument nemá žádnou právní hodnotu a že definice v něm obsažená se neopírá o dohodu dosaženou mezi členskými státy.
21 Dánské království tvrdí, že Soudní dvůr v bodě 48 rozsudku ze dne 21. prosince 2011, Danske Svineproducenter (C‑316/10, EU:C:2011:863), rozhodl, že pokud je nařízení nejasné, mají členské státy prostor pro uvážení k přijetí opatření na vnitrostátní úrovni za účelem nápravy nejasnosti, avšak za podmínky, že tato opatření budou přiměřená a v souladu s cíli sledovanými dotčeným nařízením.
22 Tento členský stát poukazuje na to, že podle čl. 2 bodu 6 a čl. 8 odst. 2 nařízení č. 1072/2009, ve spojení s bodem 15 tohoto nařízení spočívá jeho cíl v omezení vnitrostátní silniční nákladní přepravy zboží v hostitelském členském státě uskutečňované podnikatelem v silniční nákladní dopravě-nerezidentem, a to zejména zákazem kabotáží uskutečňovaných takovým způsobem, aby byla v tomto členském státě vytvářena trvalá nebo nepřetržitá činnost.
23 Kdyby se přitom neuplatňovalo žádné omezení počtu míst nakládky a vykládky, mohl by podnikatel v silniční nákladní dopravě-nerezident podle názoru tohoto státu uskutečňovat značný počet přeprav v hostitelském členském státě a považovat je za jedinou kabotáž, takže by omezení tří kabotáží upravené v nařízení č. 1072/2009 bylo možné obcházet.
24 Dánské království z toho vyvozuje, že pokyny ke kabotáži jsou v rozsahu, v němž zajišťují dočasný charakter kabotáže a přispívají ke zlepšení míry vytíženosti nákladních vozidel a zamezení jízd bez nákladu v zájmu účinnosti dopravy, v souladu s cílem sledovaným nařízením č. 1072/2009. Tato opatření umožňují navíc posílit právní jistotu a zajistit účinnost kontroly dodržování uvedeného nařízení.
Závěry Soudního dvora
25 Aby mohlo být rozhodnuto o důvodnosti projednávané žaloby, je třeba úvodem připomenout, že podle ustálené judikatury Soudního dvora musí Komise v rámci řízení o nesplnění povinnosti prokázat tvrzené nesplnění povinnosti a předložit Soudnímu dvoru informace nezbytné k tomu, aby Soudní dvůr ověřil existenci tohoto nesplnění povinnosti, aniž by se Komise mohla opírat o jakoukoli domněnku (rozsudky ze dne 12. května 2005, Komise v. Belgie, C‑287/03, EU:C:2005:282, bod 27 a citovaná judikatura, jakož i ze dne 19. května 2011, Komise v. Malta, C‑376/09, EU:C:2011:320, bod 32 a citovaná judikatura).
26 V projednávaném případě Komise Dánskému království vytýká, že nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 2 bodu 6 a článku 8 nařízení č. 1072/2009, tím, že přijalo vnitrostátní prováděcí opatření, jimiž byl upřesněn výklad pojmu "kabotáž" ve smyslu uvedeného nařízení, ačkoli k tomu tento stát nebyl oprávněn. Podle tvrzení Komise nejsou tato opatření každopádně v souladu s cílem sledovaným nařízením č. 1072/2009.
27 V tomto ohledu je zejména třeba zdůraznit, že ustanovení nařízení sice mají z důvodu své samotné povahy a funkce v systému pramenů unijního práva obecně ve vnitrostátních právních řádech bezprostřední účinek, aniž je nutné, aby vnitrostátní…
